Подвійне громадянство для Європи: де на Заході працюють обмеження, які скасовує Україна
У січні 2024 року президент Володимир Зеленський подав у парламент проєкт закону, який унормовує так зване "подвійне громадянство" – коли громадянин України є одночасно підданим іншої держави або кількох держав (більш точний термін: множинне громадянство). Запровадження таких правил було однією з передвиборчих обіцянок Зеленського ще як кандидата у президенти, тож ініціатива навряд чи когось здивувала.
Але ще тоді багато хто пригадав, що закон про "подвійне громадянство" Зеленський пропонує вже втретє – попередні були у 2019 та 2021 роках і їх успішно "поховали" після критики: хтось зауважував проблеми з якістю президентського проєкту, хтось виступав проти ідеї "подвійного громадянства" у принципі. І хоча стосовного нового законопроєкту змістовних зауважень не лунало, його, схоже, знову поховали. За чотири місяці розгляд документа, визначеного як "невідкладний", взагалі не просунувся.
Між тим з проблемою у втіленні таких змін стикнулася не лише Україна.
Нормалізація та дозвіл множинного громадянства стає загальним трендом у Європі. За останні десятиліття низка держав пройшли цей шлях; ця практика лишається забороненою лише у поодиноких західних країнах, але й там це намагаються змінити.
Навіть якщо для цього доводиться проводити референдум і виправляти конституцію.
Минулими вихідними це спробувала зробити Литва. Вже вдруге. І знову невдало.
"Європейська правда" підготувала матеріал про те, як та чому змінюються правила щодо громадянства у Європі та хто зберігає обмеження з минулої епохи, яких Україна зараз намагається позбутися.
Як Європа карала за два паспорти
Україна – далеко не єдина держава, де точаться дискусії про те, чи є допустимим для людини мати паспорти одночасно кількох держав.
Насправді якихось 70 чи навіть 50 років тому люди, що є підданими відразу кількох держав, були поодинокими винятками, але їхня кількість поволі зростала. Це явище у світі сприймали як проблему, з якою точно треба боротися, але не зовсім зрозуміло, як саме.
На початку 1960-х років у Раді Європи (яка тоді об’єднувала усі європейські держави умовного "антирадянського" Заходу) навіть домовилися про міжнародну угоду, що відома серед фахівців у міжнародному праві як Страсбурзька конвенція. Її повна назва – "Конвенція про скорочення випадків множинного громадянства та про військовий обов'язок у випадках множинного громадянства". Цей документ, підписаний у 1963 році, зобов’язував європейські держави карати позбавленням громадянства тих, хто добровільно отримав паспорт іншої країни.
Чому так жорстко?
Бо громадянство сприймалося у світі не просто як самоідентифікація чи як доступ до прав у певній країні. Паспорт громадянина був таким собі свідоцтвом політичної лояльності, який тягнув за собою певні вимоги та умови.
До того ж тоді, за пару десятиріч після Другої світової та у розпал холодної війни з СРСР, у більшості держав Європи діяв військовий призов, громадяни-чоловіки мали відслужити в армії. А якщо людина є громадянином двох держав, то де вона виконуватиме свій військовий обов’язок? І чи не почнуть люди використовувати інструмент подвійного громадянства, щоб уникнути призову до армії? А якщо друге громадянство дала держава з ворожого військового блоку, то задача додатково ускладнюється…
Усе це приводило уряди до висновку: множинне підданство має бути заборонене.
Були й винятки.
Кілька європейських держав дозволяли своїм громадянам мати інші паспорти – але це мало чітке історичне та безпекове підґрунтя, при цьому віталося "подвійне підданство" лише з окремими близькими державами.
Наприклад, Велика Британія відразу ж, у 1963 році підписала згадану Страсбурзьку конвенцію про покарання за подвійне громадянство, але ратифікувати її не могла. Зрештою, на початку 70-х років Британія ратифікувала лише частину статей – які стосуються військової служби, але не подвійного громадянства як такого; рівно так само вчинила й Ірландія. Це дозволило уникнути додаткових проблем для мешканців Північної Ірландії, що мають обидва громадянства.
А Туреччина і Греція, чиї відносини здавна є напруженими, у тому числі через проблему окупованого Північного Кіпру, стали єдиними державами "ранньої" Ради Європи, які взагалі не підписали цю угоду, навіть її "військову" частину.
Європа відмовляється від покарання
На початку статті ми згадали про те, що тверда заборона подвійного громадянства – це норма з минулого. Для Європи це справді так.
Минав час. Кордони на європейському континенті ставали дедалі прозорішими. У 1985 році держави Західної Європи навіть підписали Шенгенську угоду, в якій погодилися прибрати прикордонний контроль між собою. Робоча та академічна мобільність зростали темпами, які в середині сторіччя неможливо було уявити
З’являлося дедалі більше змішаних шлюбів, діти від яких зазвичай ставали громадянами держав обох батьків. А із завершенням холодної війни європейські країни одна за одною скасовували обов’язковий військовий призов, що робило беззмістовною одну з ключових причин заборони.
Покарання за подвійне громадянство перетворилося на дикість.
Тому в 1993 році держави-учасниці Страсбурзької конвенції ухвалили зміни до неї, які передбачили купу винятків, що ґрунтуються на родинних зв’язках, коли жодних покарань для людини з двома паспортами бути не може.
Та й загалом спільні обмеження множинного громадянства втратили сенс, тому з розширенням РЄ на Центральну та Східну Європу жодна з тамтешніх держав не приєдналася до договору, який усі сприймали як застарілий. А у 2000-х роках континентом прокотилася хвиля денонсацій, тобто рішень про вихід з цього договору.
Дехто, щоправда, лишив у силі положення про військовий обов’язок, але й вони були радше формальними.
Знову ж таки, є винятки – це Австрія та Нідерланди, які лишилися повноцінними учасницями конвенції (хоча й у пом’якшеному в 1993 році варіанті) та зберігають за собою зобов’язання відбирати громадянство в австрійців та нідерландців, що присягнули на вірність іншій державі. Хоча на практиці ці норми не дуже працюють (про це – трохи далі).
Хоча і там тривають дискусії про те, чи не варто пом’якшити чинні норми.
Є навіть думка, що суто юридично усі без винятку громадяни Нідерландів та Австрії мають також "друге громадянство", оскільки за нормами договору ЄС вони отримали також громадянство Євросоюзу – з правами голосувати на євровиборах, вільно оселятися та працювати в інших державах Євросоюзу тощо.
Але поза тим, рішення про правила набуття та позбавлення громадянства є у компетенції національної влади, Брюссель на це не має впливу. І коли Україна стане членом ЄС – її також не зможуть змусити запровадити ті чи інші норми.
Стан справ сьогодні
Утім, не можна сказати, що усі інші столиці Європи, крім Відня і Гааги, остаточно відмовилися від заборони подвійного громадянства, яка де-факто або де-юре діяла у них у минулому. Серед держав Центральної та Східної Європи є декілька тих, хто також мають обмеження.
Передусім це Литва та Словаччина.
Жорсткі заборони зберігає Литва, бо вони прописані у її конституції, та ще й у розділі, який треба змінювати лише на референдумі. Причому литовська влада наполегливо прагне це змінити – але ніяк не вдається.
Ще цікавіший приклад заборони подвійного громадянства з покаранням порушників – це Словаччина.
Тут причиною обмежень є побоювання угорського впливу.
Річ у тім, що близько десятої частини словацьких громадян мають угорське походження. І коли уряд Орбана почав агресивну політику "роздачі паспортів" закордонним угорцям – у Братиславі вирішили відповісти на це також жорстко.
Тому зараз у Словаччині дозволене подвійне громадянство для тих іноземців, які хочуть уперше отримати словацький паспорт, але діє заборона (за кількома винятками) для тих, хто був словаком від народження, але хоче отримати також друге, передусім угорське громадянство. Якщо влада Словаччини про це дізнається – то позбавляє словацького громадянства. Хоча у Словаччині ця політика викликає серйозні дискусії.
А крім того, цю заборону масово порушують.
Достеменно дізнатися про наявність у людини другого громадянства – непросто, а іноді взагалі неможливо, бо чимало держав зберігають цю інформацію у таємниці, щоб часом їхніх громадян не покарали. Як наслідок, маємо жорстку норму, яка формально є, а реально – застосовується дуже вибірково.
Словацький приклад особливий не лише через роздачу угорських паспортів, тобто проблему, яка відома і нам. Словаки унікальні тим, що вони запровадили нехай не завжди дієву, але жорстку заборону для "своїх", і при цьому відкрилися для іноземців, що хочуть переїхати до країни.
Найчастіше все діє навпаки: обмеження та вимоги "здати старий паспорт" запроваджують для чужоземних мігрантів, а не для тих, хто є громадянами країни від народження.
Німеччина вимагає відмовитися від свого старого паспорта від іммігрантів, що хочуть стати німцями – за винятком громадян ЄС та ще кількох держав (є також окремі правила щодо біженців, але то деталі). Точно такі винятки щодо європейських громадян діють у Болгарії.
Хорватія та Естонія висувають таку вимогу для всіх, хто не має хорватського/естонського коріння. Схожою є політика Іспанії, але там йдеться ширше – про громадян іспаномовних держав. Ірландія дозволяє своїм "новим громадянам" зберігати старе підданство, але забороняє отримувати додаткове, третє громадянство після натуралізації. І, нарешті, Словенія дозволяє своїм громадянам усе, але якщо ти хочеш стати підданим Словенії, то маєш відмовитися від старого паспорта.
А от Латвія до 2013 року мала жорсткіші обмеження, але "здалася" і з 2013 року запровадили купу винятків, у тому числі для громадян усіх країн ЄС.
Пом’якшення на марші
Нормалізація подвійного, чи то множинного громадянства триває і зараз.
Литовцям, які намагаються змінити конституційну норму, можна хіба що поспівчувати.
Так, референдуми з цього приводу відбувалися у травні 2019 та у травні 2024 року, разом з першим туром президентських виборів. Обидва рази близько 74% тих, хто взяли бюлетені, проголосували за дозвіл на подвійне громадянство – та цього виявилося недостатньо. За литовською конституцією, для конституційних змін за мають проголосувати 50% від усіх зареєстрованих виборців, а не лише від тих, хто дійшов до дільниці. А оскільки явка на виборах (у тому числі через міграцію) не дотягує навіть до 60%, то шансів на схвалення змін до конституції не було.
А от німці ближчим часом, найімовірніше, докорінно змінять систему.
Бундестаг вже підтримав законопроєкт, який, серед іншого знімає усі обмеження щодо подвійного громадянства і нормалізує цю практику.
А оскільки Німеччина є таким собі "компасом" для багатьох інших держав, то це може підштовхнути до пом’якшення й інші столиці, зокрема Відень. Хоча й зараз абсолютна більшість держав Європи (а не лише Євросоюзу) відкрито дозволяють множинне громадянство. А широка заборона для громадян від народження отримувати інше підданство, як йшлося вище, діє лише у чотирьох європейських державах – Австрії, Нідерландах, Литві та Словаччині.
Серед решти є також держави (наприклад, Польща), які не забороняють подвійне громадянство, але при цьому чітко декларують, що вважають таку людину лише громадянином Польщі.
Останній принцип, до речі, прописаний і в українському законодавстві – як у чинному (яке, всупереч стереотипам, дозволяє подвійне громадянство у багатьох випадках), так і у проєкті, що запропонований президентом.
Чи доєднається Україна до абсолютної європейської більшості, чи лишить норми про покарання частини "подвійних громадян"? До ухвалення парламентом нового закону про громадянство це питання лишається відкритим.
Але з плином часу, особливо після того, як значна частина громадян поїхала від війни за кордон, з’являється дедалі більше аргументів за те, щоби змінити чинні (та, будемо говорити відверто, не дуже працюючі) норми, від яких більша частина європейських держав давно відійшла.
Автор: Сергій Сидоренко,
редактор "Європейської правди"